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综研观察|美俄欧博弈下,欧盟“战略自主”面临的困境

2022年03月14日 10:27 阅读:3,017

在俄乌冲突愈演愈烈的背景下,为期两天的欧盟峰会于3月10、11日在法国凡尔赛召开。如何自主解决未来欧洲的防务和能源安全,更好构建欧洲主权以避免在国际事务中被边缘化,成为本次峰会重点讨论的议题。作为欧盟两大核心主力,德法两国在会上呼吁欧盟应加大对自身的安全投入,在防御与安全议题上尽快采取行动,担负更多责任。近年来,欧盟尝试在政治外交、安全防务等多领域推进战略自主,但进程可谓艰难坎坷。面对当前俄乌局势的恶化,以及美俄欧博弈的升级,欧盟的“战略自主”道路将受到哪些影响?其推进过程又将面临哪些“老难题”和“新变化”?

地缘政治参与者:大国博弈下欧洲身份的再定位

上世纪冷战期间,在北约的安全保护伞之下,欧洲共同体(“欧盟”的前身)主要专注于区域内经济复苏和共同市场建设,并以推广欧洲价值和规范为己任,在经济发展和社会治理等领域取得诸多显著成就。但由于长期依赖美国的军事保护,欧洲本身并不拥有共同的安全文化,特别在防务一体化领域进展缓慢且程度有限,缺少整合资源应对新地缘竞争的强烈意愿,在政治外交上也缺乏一定的独立性。

冷战结束后,国际格局重组,大国博弈加剧,以及内部危机冲击更是逐渐凸显了欧盟在政治力量方面的缺失,使得欧盟深感在地缘政治竞争过程中逐渐被边缘化,应对冲突时能发挥的作用也极为有限。例如面对美国在伊朗核问题、“北溪2号”天然气管道等事件上的长臂管辖和制裁威胁,欧盟始终难以有效回击,或是在面对2008年俄格战争、2014年克里米亚危机以及近期爆发的俄乌危机等地缘冲突时,欧盟也显得措手不及且无力招架。而此前债务危机、难民危机以及英国脱欧等事件的接连发生也都使得欧盟经济竞争力和治理模式大受打击,欧盟力量基础受到严重冲击。究其原因,仍是欧盟自身的“硬实力”相对有限,难以在地缘政治和地区安全这样的“高级政治”议题上发出具有影响力的声音,以至于在国际地缘政治竞争中出现失语或无力的状态。

基于对自身政治力量存在短板的认知,近年来欧盟将应对地缘政治竞争看做日益紧迫的任务。2019年新一届欧盟领导人上台后,便将自身定位为“地缘政治委员会”,并重点在防务联盟、技术安全、金融主权等领域推动“战略自主”进程。过去两年,欧盟还陆续提出旨在与“一带一路”开展竞争的“全球门户”倡议(Global Gateway),以及提升欧盟在东方地区影响力的“印太合作战略”(EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific)。2022年年初欧盟更是计划出台酝酿多时的《安全与防务战略指南针》(A Strategic Compass for Security and Defence),意在为欧盟安全和防务政策商讨增加政治方向,在欧盟内部建立共同的战略文化。虽然这一系列战略计划能否取得预期效果仍有待观察,但都体现了欧盟谋求在大国地缘政治竞争中有所作为的决心。此次发生在家门口的俄乌军事冲突引发的“恐俄”“抗俄”情绪更是激发了这种转向意识,也给予欧盟统一内部立场、重新聚焦安全威胁的机遇,让欧盟加强“硬实力”建设、打造“地缘政治竞争者”的目标有了更大的现实需求。

追求防务自主:地缘冲突下欧盟推进战略自主的“迫切之举”

面对在俄乌冲突问题上几乎被美俄边缘化的现状,欧盟方面表示,事关欧洲的安全方案欧盟必须参与,也应该带着自己的主张坐到谈判桌边。欧盟委员会主席冯德莱恩(Ursula von der Leyen)更是明确提到,欧盟应该拥有真正的防务联盟,以应对未来欧俄可能发生的安全冲突及美俄竞争带来的地缘政治威胁,欧洲共同防务建设必须提速。

近年来,为加快防务一体化机制建设,推动在防务安全上实现战略自主,欧盟已设立了在经济上协调和资助欧盟各成员国军事技术研发的欧洲防务基金,还启动了防务合作年度审查机制,对各成员国防务能力发展进行有效评估,协调各成员国的年度防务计划,并提供合理化建议。此外,永久结构性合作机制也是欧盟防务发展的重要手段,可使欧盟各成员国的防务合作实现常态化,引导成员国共同发展防务能力、明确防务合作项目等。在德法两国的倡议下,欧盟更是于2020年启动了《安全与防务战略指南针》(A Strategic Compass for Security and Defence)进程,旨在为未来5到10年欧盟的安全与防务发展制定共同的战略构想。在本次欧盟峰会上,该“战略指南”也成为欧盟各国商讨的重点议题,并计划于今年正式出台,该文件将是欧盟对全球大变局与欧洲新态势的最新战略与安全回应。

根据最新版的草案内容,“战略指南针”重点强调了大国政治的回归和地缘政治的冲突使欧盟面临着更为严峻的外部环境,这在近几年全球博弈持续加剧后显得尤为突出。随着外部威胁和新兴经济体崛起带来冲击越来越多,欧盟因经济、政治、战略和价值观受到的挑战存在“战略安全”的风险。“战略指南针”指出,欧盟要从全球竞争舞台的“旁观者”变为“参与者”,就应该做到“行动、保护、投入和发展伙伴”。“行动”就是有能力更加快速和果断地应对危机。“保护”就是提升复原力以在陆地、海洋、网络和太空等战略领域免受外来威胁和攻击。“投入”就是增加防务能力,整合内部资源,提升技术的创新和适用性,减少对外部的依赖。“发展伙伴”就是加强与北约等组织和国家的合作互补,特别是东欧、北非、印太等与欧盟利益攸关的国家和地区等。

可以看出,新一届欧委会不仅重视经济力量对实现地缘政治目的的重要性,也将运用军事力量看作是未来欧盟发挥自身影响力的重要手段。此次俄乌冲突有可能将欧盟的“战略自主”建设引向反俄和军事化的方向。本次峰会过后,欧盟内部预计将通过相关协议,从而明确欧盟“面临的威胁、集体选择和目标”,让欧盟共同防务“进入更具操作性的阶段”,使欧盟各成员国的防务合作进一步常态化。

“僵而不破”的欧俄关系:欧盟战略自主路上难以跨越的一道坎

随着乌克兰局势恶化,在美国的推动下,欧盟及其成员国宣布对俄罗斯政府个人和企业实行多轮制裁、将俄罗斯部分银行排除出环球银行金融电信协会系统(SWIFT)、对俄罗斯飞机关闭领空等严厉的制裁措施。这在给俄罗斯经济带来困难的同时,也将很大程度上损害原本已降至冰点的欧俄关系。自2014年克里米亚危机以来,欧俄关系处于一种“若即若离”的状态。欧盟对俄政策主要基于几个层面,如敦促俄罗斯履行以结束乌东地区冲突为目标的“明斯克协议”(The Minsk Agreement);加强与前苏联势力范围内的东欧与中亚国家的联系,以制衡俄罗斯发挥其地区影响力;在符合欧盟利益的前提下,有选择性地与俄就某些国际问题开展对话。

苏联解体后,欧盟一直希望乌克兰成为欧洲面对俄罗斯的安全缓冲地带。避免与俄罗斯产生正面对抗,始终是欧洲的底线和共识。但在目前的形势下,俄乌冲突恐成为欧盟与俄罗斯关系的重要转折点。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利(Josep Borrell Fontelles)特别指出,虽然欧俄对话的大门没有彻底关闭,但欧盟必须做好双边关系进一步恶化的准备,并呼吁欧盟或者整体与俄罗斯对话,或者不对话,以防止俄罗斯对欧盟成员国进行“各个击破”。但欧盟在自主处理对俄关系上仍面临诸多现实问题:

一是欧盟各成员国对俄需求不同,导致对俄政策不尽相同。波兰等波罗的海周边国家由于紧邻俄罗斯,且与前苏联有过不愉快的“历史回忆”,所以寄希望于美国领导的北约对俄罗斯保持强势遏制;德国与法国等大国虽然与俄罗斯有分歧,但仍需求通过对话和外交手段化解分歧;伊比利亚半岛等周边南欧国家距离俄罗斯较远,且与俄罗斯长期维持稳定的经贸合作,所以在对俄制裁方面并未充当急先锋。

二是欧俄在政治领域存在对抗性,但在经贸特别是能源领域却存在高度依赖性。欧盟是俄能源的主要出口目的地。每年俄罗斯都有近半的煤炭和三分之二的石油、天然气出口到欧盟成员国。如果彻底断绝与俄能源贸易,欧盟整体的经济和人民生活将受到严重影响。虽然欧盟于近日提出一项名为REPowerEU的方案,计划通过开发新的供应来源、促进可再生能源等行动来替代从俄罗斯进口的的天然气,并计划到2027年前逐步淘汰俄罗斯化石燃料。但欧盟也知道,在能源领域急速“去俄”短期内对许多国家恐并不现实。同时,欧洲国家的绿色低碳战略因俄罗斯因素的刺激是加快还是受到拖累,仍存较大不确定性。此外,欧俄对峙造成的能源危机也将让欧元区承受更大的通胀压力,影响区域内各国的经济复苏。

三是鉴于欧俄之间难以割离的地缘政治关系,欧盟在处理国际事务上仍离不开俄罗斯的配合。对欧盟来说,美国是战略盟友,但俄罗斯是搬不走的近邻。欧俄关系的恶化绝非欧洲希望看到的结果,同时,欧盟也非常清楚,解决巴以冲突、叙利亚危机、难民危机、恐怖袭击、伊朗核问题、和平裁军等国际和地区重大问题,没有作为联合国安理会常任理事国的俄罗斯的参与恐难以付诸于实践。

因此,如何协调好欧盟内部对俄立场,更好平衡和认真对待俄乌之间以及各方的安全关切,保留与俄罗斯在事关双方核心利益的对话渠道,才有利于进一步缓和欧俄关系,建立真正稳定、有效和可持续的欧洲安全框架。

安全过分依赖美国:欧盟实现战略自主难以摆脱的“无奈”

此次俄乌冲突无疑成为强化跨大西洋同盟关系的催化剂。早期欧美在制裁俄罗斯问题上的分歧最终在俄罗斯发动“特别军事行动”后得以消除,双方同意在“北溪2号”天然气管道和环球银行金融电信协会系统(SWIFT)等领域开展共同行动,也在支援乌克兰方面进行多次对话协调。总之,军事冲突发生后,欧美安全与政治同盟关系一定程度上得到加强,预计在未来一段时间内或成为欧洲重要政策选择。

但近年来美国的对外政策表现也让欧盟意识到推进战略自主的紧迫性。例如去年8月美国未与欧洲盟友商议便单方面从阿富汗撤军,还发起组建美英澳三边安保联盟协定(AUKUS),以及在俄乌冲突之际将战略重心“锚定”印太等政策举措皆反映出美国在战略上对外进行广泛干预的意愿下降和战略重心的转移,以及对欧洲盟友核心利益的置之不顾,再加上欧美在经贸等诸多领域存在大量争议和摩擦,欧盟将迫不得已加速欧洲“战略自主”,以便在国际事务中提升自己的独立自主地位。

然而,推进欧盟战略自主进程实非易事。

一方面,欧盟成员国对于加强战略自主的态度分歧是欧盟需要面对的首要难题。德国、法国等大国认为,欧盟在修复与美国的跨大西洋同盟的同时,也应积极推进战略自主,希望欧盟再次成为一支独立的,强大的政治力量,在全球范围内捍卫欧洲的价值观和利益。而波兰、捷克、波罗的海等周边国家则害怕欧盟战略自主损害他们与美国的关系,削弱北约对欧洲安全的保护作用,因此对推进战略自主持一定保留态度。

另一方面,在安全防务领域对美国的依赖,是欧盟推动战略自主进程受阻的根本原因。在北约已有的安全防务体系下,欧盟目前并没有能力抛开美国建设真正独立的防务体系,其在处理地区危机时仍需美国主导的北约的支持。而对于欧盟的防务一体化进程,美国一直以来都保持高度警惕,并试图利用如波罗的海等周边国家对美国安全保护的依赖,来“离间”和“平衡”欧盟内部阵营,进而影响欧盟推动战略自主的进程。与此同时,一个与北约互补,受北约牵制,但又离不开跨大西洋防务合作的军事力量是否会有真正的战略自主也有待观察。可以预见的是,在俄乌冲突与欧俄对峙的刺激下,强化跨大西洋同盟与加强战略自主会同步进行,但二者内在的矛盾会使欧盟推进战略自主进程难以如想象般顺利。

结语

在大国博弈和危机发轫之初,欧盟并没能作为一个整体发挥主体作用,在美国的战略捆绑下欧盟也始终难以迈开大步伐去捍卫自身在核心地带的利益。欧盟“战略自主”的关键问题在于欧盟将在世界政治格局中扮演什么样的角色,以及如何处理和平衡好大国之间的关系,其目标在于提升欧盟作为全球事务参与者的地位,并作为整体发挥主导作用,进而真正实现欧盟战略自主与欧洲大陆的持久和平。但对欧洲来说,要想成为一个名副其实的地缘政治参与者甚至是竞争者,仍有很长的路要走,而在此之前,将不得不继续面对地缘政治的无奈现实。

  本文来源: 综合开发研究院 责任编辑:sinomanager_zhang
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