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综研观察|数字政府,数据先行:以数据治理为肯綮,加强我国数字政府建设

2022年04月23日 09:14 阅读:1,202

今年4月19日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议(以下简称“会议”),审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》,强调要全面贯彻网络强国战略,把数字技术广泛应用于政府管理服务,推动政府数字化、智能化运行,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。加强数字政府建设的关键在于抓出“数据治理”牛鼻子,综合运用好制度和技术工具,在保障数据安全的前提下,打通各级政府和各部门之间数据共享堵点,破除“数据孤岛”顽疾。

数字政府是从“以数据治理”向“对数据治理”的全面升级

数字政府是借助现代信息技术,精准计算和高效配置各类数据资产,应用于政务管理、公共服务、经济社会发展等领域而构建的政府形态,是一种新型的政府治理模式。与以往强调以数字化手段进行治理的“电子政务”不同,数字政府更加侧重对数据要素本身的系统化治理与利用。传统电子政务将“数据”视为提高行政管理效率、提升经济社会治理能力的工具,“以数据治理”,强调数据利用的规范化、标准化和流程化,来实现对特定政务目标的高效实现,是以管理者为中心的行政化治理模式。而数字政府则将“数据”视为重要的社会资源,是推动经济社会发展的关键要素,“用数据治理”,强调数据利用的个性化、精准化和敏捷化,侧重大数据分析、数据融合、数据共享等对数据系统化利用,核心目标是为服务对象创造更大价值,是以服务对象为中心的服务型政府模式。也正因如此,会议强调数字政府对我国“建设服务型政府意义重大”,指出“要强化系统观念,健全科学规范的数字政府建设制度体系,依法依规促进数据高效共享和有序开发利用”,并进一步明确“数据安全”的重要意义。

加快数字政府建设要平衡兼顾“数据共享”与“数据安全”

(一)提升政务数据共享水平是高效利用数据要素资源的前提。

数据已成为新时期经济社会发展最重要的生产要素,具有极强的规模经济和范围经济特性,表现在数量越大、种类越多的数据聚合在一起,将能够成倍数的释放数据价值。另外,数据要素还具有非竞争性的特点,在政务数据共享语境下,表现在即一个政府部门对数据的使用并不会减少其他部门对数据的利用机会和数据本身的价值。因此,充分挖掘政务数据要素的价值,建立数字政府,就必然需要更多且具有不同职能的行政主体进行数据共享,畅通数据循环,从而一方面降低数据收集等重复劳动的成本,另一方面提高数据使用效率。

然而,目前我国政务数据共享水平总体不高,各级政府和各部门之间广泛存在的“数据孤岛”“重复建设”现象,成为制约我国数字政府建设的主要瓶颈。主要原因在于,一方面,在政务数据不同应用场景下,缺少对数据使用的协调管理,导致数据权属关系不明、职责分工不清等情况;另一方面,由于目前数据共享缺少权威性和规范性的制度要求,以及数据溯源的技术手段,导致部分行政主体数据共享意愿不强、权限边界模糊、责任归属不明确等突出问题。

(二)保障政务数据安全是推进数据治理和数字政府建设的底线。

虽然推进政务数据共享是有效利用数据要素,打造数字政府的必然要求,但数据共享与数据安全之间存在一定的紧张关系。政务数据涵盖公民、企业、政府部门、社会组织等多个领域的个人敏感信息和重要数据,一旦泄露将会对公民隐私、商业秘密、政府调控决策乃至国家安全造成巨大威胁。在缺少相应制度和技术手段的条件下,过度强调数据流动共享,将难免提升数据安全、隐私泄露的危险系数。因此,数据安全是一国政府推进数据共享开放过程中必须优先考虑的关键因素。比如,在美国《联邦数据战略与2020年行动计划》、英国《开放标准原则》、加拿大《信息获取政策》以及法国《“数字共和国”法案》和《公众与政府关系法》中都强调了数据安全在政府数据共享开放过程中的重要性。

广东模式:制度与技术双轨并行,提升数据治理有效性与安全性,深化“数字政府2.0”建设

2017年,广东率先发布数字政府顶层规划,构建起整体推进、政企合作、管运分离的改革建设新体制机制,确立了数字政府建设“制度创新+技术支撑”的广东模式。依循这一模式,疫情期间广东数字政府在经济调节、市场监督、公共服务和社会治理等各领域做到精准施策,对各行各业有序复工复产起到了重要作用。在此基础上,今年3月13日,广东省发布《广东省数字政府改革建设2022年工作要点》,提出全面深化“数字政府2.0”建设,进一步细化了数字政府制度与技术双轨并行的建设路径。总结而言,数字政府建设的“广东模式”至少有以下方面值得推广借鉴。

//图1 制度创新与技术支撑在数字政府建设中的逻辑关系

(一)加强顶层设计,发挥制度创新在促进政务数据共享中的协同组织作用。

建立统一的“数字政府”管理机构。2017年广东省政府印发《广东“数字政府”改革建设方案》,启动“数字政府”改革,裁、撤、并和调整了省委和省直各部门44个内设信息化机构,组建广东省政务服务数据管理局。作为“数字政府”改革建设工作的行政主管机构,广东省政务服务数据管理局在加强数字政府规划、标准制定、资源配置、业务协同、监督管理等方面将能更好实现数据治理的统一协调。

确立“管运分离”的管理架构。在《广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020年)》中,广东明确了政府主导与优秀骨干企业共同参与数字政府项目建设的“管运分离”架构。通过政策引导、规范监管、购买服务、绩效考核等加强对“数字政府”建设的统筹协调和组织推进。同时,充分发挥企业的技术优势、渠道优势和专业运营服务能力,提升政府管理服务水平,提高数据治理和数字政府协同共治水平。

首创政府首席数据官制度。2021年5月14日,广东省政府办公厅印发《广东省首席数据官制度试点工作方案》,在广州、深圳等10个地级以上市政府外,还要求省公安厅、人力资源社会保障厅、自然资源厅、生态环境厅、医保局、地方金融监管局等6个专业领域部门设置首席数据官。作为广东在数字政府建设过程中的重要制度创新,首席数据官制度在公共部门提升数据治理能力、优化数据资源配置、权衡各方利益冲突、落实数据治理主体责任、推动数字政府建设等方面都将发挥关键性作用。

(二)强化技术支撑,在保障数据安全前提下推进数据高效利用。

加强与科技企业的技术合作。广东与三大基础运营商和腾讯、华为合作,改变以往政府部门既是使用者又是建设者的模式,充分发挥信息技术企业在人才和技术方面的优势,在较短时间内打造了“粤省事”移动应用和“广东政务服务网”一体化在线政务服务平台,为公民提供精准、优质、个性化的政务服务。截至2021年年底,“粤省事”移动政务服务平台注册用户突破1.5亿,已累计上线服务事项超2100项,业务量超170亿次,访问量超630亿次,已经成为全国服务最全、用户最多、活跃度最高的省级移动政务服务平台。

全面以技术升级政务管理系统。在底层技术基础设施层,广东按照“集约共享”的技术架构,规划建设覆盖全省的“1+N+M”政务云平台,包括1个省级政务云平台、N个特色行业云平台、M个地市级政务云平台,为党政系统中诸多部门以及各地市提供高效、安全的综合服务。在数据资源层,建设全省统一的政务大数据中心,开展政务数据治理,实现数据汇聚共享。

//图2 广东“数字政府”技术架构

利用区块链技术确保数据安全高效流通。区块链具有分布式、透明性和可追溯性等特征,可促进治理结构扁平化、过程透明化,有助于提高数据治理的可信性和安全性。深圳依托区块链电子证照应用平台,打通电子证照系统和各业务系统壁垒,实现线上、线下办事电子证照替代实体证照的“免证办”。第一批实现393项电子证照替代实体证照,覆盖了市民和企业日常生产生活需用的90%以上证照。另外,2020年5月,基于微众银行FISCO BCOS研发的澳门特区政府和广东省启动的粤澳健康码跨境互认系统,可在确保身份信息可信的同时,避免数据泄漏,首次实现粤澳防疫数据互信互认,为数字政府建设的广东模式在大湾区和全国层面推广起到重要示范作用。

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