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导报荐读|我国高水平开放若干重要问题辨析

2022年05月07日 11:19 阅读:2,625

实行高水平开放,除了要解决开放本身的关键问题之外,更迫切的是要厘清影响开放的若干重要问题:包括外部世界对华经贸关系的消极取向、制度型开放核心议题带来的挑战、要不要继续对标国际经贸规则、所谓“平行体系”的预判、对外开放中“以我为主”原则适用范围等。这些问题实质上可分为外部环境问题、观念认知问题和规则对接问题三大类。有效破解这些难题,确保高水平开放顺利进行,一是要进一步营造良好的外部环境,更好应对外部挑战;二是要以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导,坚持开放发展观;三是要积极顺应国际经贸规则变革大趋势,分类施策推进制度型开放。

当前亟须厘清制约我国高水平开放的若干重要问题

习近平总书记对我国高水平开放有一系列深刻论述,对新发展格局下进行高水平开放做出了全面的战略部署。落实这些战略部署,实现高水平开放的战略目标,迫切需要厘清影响高水平开放的若干重要问题。

(一)关于外部世界对华经贸关系的消极取向问题

近年来,西方发达国家不仅在战略和政治层面对我进行遏制、打压,严重毒化了我国对外开放的外部环境,而且在对华经贸关系中,出现了日益严重的 “五个背离”趋势。

一是背离传统的务实态度和做法,在对华经贸关系中过度嵌入价值观、意识形态因素,将国家安全泛化、极化。

二是背离自身优势和自由竞争信条,搞“逐底竞争”。如限制数字市场的规模经济潜力,使数字经济的“巴尔干化”更趋严重,滥用安全审查,限制资本的自由流动。

三是背离结构改革的既定路线,淡化自我革新,淡化自身发展障碍的清除,强化对他国发展的限制。其不是想办法降低自己的发展成本和障碍,提高自身效率,而是站在所谓的道义制高点,从气候变化、环保、劳工、生物多样性等方面试图捆住他国的发展手脚,抬高他国的发展代价。

四是背离非歧视原则,公然在内部市场上为中资企业量身定做歧视性规定,包括公共采购新工具、补贴新规、“市场扭曲”条款、追踪“碳足迹”以及供应链尽职调查等,企图不断削弱中国企业的国际竞争力。

五是背离在我内政问题上的谨言慎行传统,现在愈发习惯于对我经济内政指手画脚,如我航空航天政策、解决“卡脖子”的半导体政策等,并做负面解读。对我国提出的“双循环”新发展格局,更是无视我国无数次的反复澄清,仍然将其曲解为“自给自足”理念和“三线建设”思维。

(二)关于制度型开放核心议题带来的挑战问题

近年来,无论是美墨加协定、CPTPP,以及已成为“僵尸”的TPP、TTIP,还是美欧日关于WTO改革的若干声明,都在按自己的利益塑造国际经贸规则,在国有企业规则、产业政策和补贴规则、数字贸易规则、劳工规则、竞争中性规则、知识产权、市场经济导向等方面,拉大与我相应规则的差距。

如国有企业规则方面,不仅要求国有企业必须遵从商业考虑原则和透明度要求,还严禁非商业援助,把税收优惠、融资优待等对国有企业的补贴作为非商业援助纳入限制范围;补贴规则方面,将禁止补贴的主体由政府扩大到国有商业银行,并进一步扩大到国有企业,将禁止补贴的领域由货物贸易拓展到服务贸易以及对外投资领域,将国有企业间的担保纳入禁止补贴的方式,要求提高补贴的透明度和通知义务,引入反向举证责任并加大惩罚力度;

数字贸易规则方面,在数据治理特别是数据跨境自由流动和本地化要求、网络设备自主可控、新兴电信服务开放上都与我存在巨大分歧;劳工规则方面,涉及我自由结社、独立工会、工资谈判及敏感问题。

西方发达国家主导的国际经贸规则变化趋势,增大了我国制度型开放的难度,因为这些规则既是我制度型开放的核心议题,也是处理与中美欧日双边关系和参与WTO改革、国际经济治理都绕不过去的问题。如何对待上述规则差异,我面临不小挑战。

(三)关于“开放地位下降论”问题

近年来,我国出台了一系列重大开放举措,但不少外资企业和外国商会仍认为我真正的着力点是“自给自足”,开放的地位正在不断下降,开放方向也发生了改变,已经不太重视对发达国家的开放,只有一些细分领域才对其开放。与此同时,随着美国对我遏制打压加重,以及逆全球化思潮、“去中国化”等的影响,开放的外部环境发生了深刻变化,在这种背景下,“开放地位下降论”有所抬头。国内有人认为,我们在众多领域的替代能力、创新能力已经很强,对外开放的作用和必要性不如以前了。一些地方也抱怨,开放措施落地很难,通道在变窄。面对这些质疑,需要进一步回答为什么要继续开放,以及必须坚持向包括发达国家在内的所有国家进行全方位、多层次、宽领域开放的问题。

过去40多年的实践证明,对外开放不仅是我国能够大踏步赶上发达国家的关键一招,也是防止故步自封、重新掉队的关键一招,更是全面赶超、保持并跑最终领跑的关键一招。绝不能因为替代能力提升而放慢开放的步伐,那样我们缩小的差距就会重新拉大。开放在发展中的地位,不仅没有降低,而且有质的提升,是我国高质量发展的核心要素和关键举措,是科技自立自强的必要条件,是践行以人民为中心发展理念的必然要求,是构建人类命运共同体的客观需要。强大国内市场的扩容提质也离不开对外开放。

不仅开放的大门要越开越大,而且要使开放成为常态,永远开放。因为我们永远需要国外市场、国外资源,永远需要教育、科技交流,永远需要体制碰撞竞争,以激发我们体制活力、创造力,以及不竭的发展潜力。扩大对外开放不仅是我们中华民族永葆青春活力的必然选择,更是实现中华民族伟大复兴的现实要求。

关于向谁开放的问题,我们应该坚持全方位开放的方针。共建 “一带一路”是我国对外开放极为重要的组成部分,是我国重要的增量市场和十分重要的能源资源特色农产品来源地,是我国人民币国际化的试水区,我们要下大力气挖掘新兴市场国家和“一带一路”沿线国家的潜力。

近年来,由于发达国家的冷战思维和“零和博弈”思想,我与发达国家的经贸关系受到严重干扰。但是,我们开放的战略目标决定了开放的战略基本盘仍是发达国家。发达国家对我开放的战略意义不能简单地用市场和资金来衡量,它对我战略科技人才成长、原始创新能力提升发挥着不可替代的作用,无论多么困难,也不能忽视对发达国家的开放。发达国家是我国科技自立自强的催化剂和标尺,是激发我永葆活力的竞争攸关方,是扭抱防脱钩的关键抓手。发展中国家对我出口的拉动,也是建立在欧美市场的强大吸附基础之上的。

(四)关于继续对标国际经贸规则的分歧问题

要不要继续对标对表高水平的国际经贸规则,这在国内成了有争议的问题。有人说,今后不是我们对接国际经贸规则问题,而是世界对接中国规则的问题。我们认为,现阶段我们应继续对标高水平的国际经贸规则,在对接中增强适应性和影响力,提升创设引领能力。

为什么必须继续与高水平的国际经贸规则接轨?

第一,高水平的国际经贸规则本身就意味着先进性、科学性、合理性、适用性,适应生产力发展的新要求,有利于各种要素在全球范围内高效有序流动和配置,有利于全球化的健康发展。

第二,许多高水平经贸规则经历了实践的长期检验,已经被国际社会广泛接受和认可,成为国际通行规则。我们要继续融入全球经济,就必须首先接受这些规则,否则就会被视为另类,打入另册,陷入孤立。

第三,对接高水平国际经贸规则是我们施加影响、做出修正的有效途径。只有融入主流,才能对主流施加影响,才能把自己的东西纳入主流让别人接受。也只有在国际比较中,才能检验我们的规则是否先进,才能让别人识别、接受。

第四,大量的事实说明,目前我们在许多领域还处在跟跑阶段,一些领域进入了并跑阶段,只有少数领域处在领跑阶段。在跟跑领域,我们的主要任务仍是以谦虚的态度学习借鉴,取长补短,扬长避短;在领跑领域,需要在国际比较、对接高水平国际经贸规则中检验和证明我现行规则的先进性,让国际社会逐步认可、接受,进而在国际规则制定或修订中发挥更大作用。

(五)关于“平行体系”问题

近年来,世界格局发生了重大变化。许多人预判,世界将重新出现以中俄为一方、以美欧日为另一方的“两大集团”,形成两个“平行体系”。实践证明,冷战时期的“平行体系”,不利于世界经济的健康发展,也不利于发展中国家发展利益的实现。这要求我们要继续拥抱全球化,融入全球体系和世界经济,坚持真正的多边主义,坚持拆墙而不筑墙、开放而不隔绝、融合而不脱钩,尽力避免世界事实上分裂成“两大集团”、两个“平行体系”。

(六)关于对外开放中“以我为主”原则适用范围问题

我们的一切开放都是为我发展服务的,在主要涉及我自己单方面的领域,开放的领域、程度、节奏和次序要根据我自身国情和发展需求,必须以我为主,由我自主掌握,不被带节奏。但在涉及双边或多边利益的领域,“游戏规则”是要大家共同接受的,只符合某一方的利益、主要为一方服务是不可能持久的,这时“以我为主”,就要慎重。若各方都坚持以我为主,只考虑自己的利益而无视他人的诉求,便无法达成一致,结果就是要么相互脱钩,要么霸权强权盛行,这都不符合我国的利益。因此,在需要共同规则的领域,慎提“以我为主”,注意利益平衡,讲究方式策略。

(七)关于开放、发展和国家安全关系问题

开放、发展要守住安全底线,但也要通过开放、发展来提升安全。要牢固树立国家安全意识,以辩证、综合安全观为指导,建立安全屏障,守住政治、经济、意识形态、信息等安全红线。但是,确保安全不是不要开放、不要发展,而是要用开放促发展、促安全,通过发展来维护提升安全。没有开放、发展的安全,最终只能是“小安全”和“弱安全”。实践证明,经历40多年的开放,我国的安全不但没有降低,反而是大幅提升。

近年来,发达国家越来越将国家安全泛化、极端化、政治化,将国家安全作为打压遏制别国的借口。我需要辩证和精准地看待对外开放中的安全问题,进一步有效区分国家安全与商业安全,不能因对安全风险的担忧使有些领域的开放踟蹰不前。要把市场准入与内容监管做适当的剥离,将扩大开放和维护国家安全更好地统一起来。

(八)关于开放的社会大生态问题

开放需要良好的内部社会大生态,这包括但远大于狭义的营商环境。如欣欣向荣、和平安宁的国内环境;社会、舆论的开放包容,人民理性友好,不盲目排外;极端民族主义和民粹主义无法为害;政府诚信、守法有为;以经济建设为中心、聚精会神搞建设、一心一意谋发展;外国人、外国企业、外国资本在华进出以及从业、经营、居住、游玩、交往自由便利;各种企业平等竞争,合法经营活动成为法治保护下的常态,等等。

(九)关于开放平台的自由化和便利化关系问题

自贸港、自贸试验区、综合保税区、边贸区等开放平台是我国对外开放的重要载体,在我国对外开放中发挥着重要作用。但目前我国各类开放平台面临的首要问题,是贸易投资自由化严重落后于便利化。尽管自由化、便利化对开放举措的落地及营商环境的改善都极为重要,但比较而言,贸易投资自由化对开放更为重要。贸易投资自由化是解决可以干什么的问题,便利化是解决便利干的问题,即以最短的时间放行、最方便的方式获得干什么的授权问题。因此,自由化比便利化更为根本,没有贸易投资自由化就没有真正的开放。因此,高水平开放,首先要提高贸易投资自由化水平,进一步减少商品、服务、要素、人才跨境流动和境内流动的障碍,在服务贸易上要“既准入又准营”,在投资上要进一步降低准入门槛,减少规范“边境后”措施,实行非禁即入等,在数字贸易上,在维护国家安全的前提下,尽量与国际规则接轨。

(十)关于对外开放不平衡问题

目前,我国对外开放不平衡问题仍比较突出。表现在,首先,区域开放发展不平衡。一些地方十分注重开放发展,而有些市县则基本上没吸收过外资,来自发达国家的外资更少,进出口量也非常少。其次,来自欧美直接投资占比相对较低,缺少防脱钩的强有力抓手,欧美对我依赖还不深,嵌入的产业链条还不牢固。再次,两个“需求”脱节严重。外资在我国扩张业务、扩张市场的需求非常强烈,多数市县扩大开放的需求也非常强烈,但双方难以做到精准有效对接,引资存在堵点。因此,客观看待开放不平衡、反差问题,以及解决对外开放中的“中心”“边缘”问题,是下一步应该解决的重要问题。

(十一)关于俄乌冲突对世界格局演变带来的不确定性问题

俄乌冲突将持续多久并以什么结果收场,尚需继续观察。国际力量对比的天平将向什么方向倾斜?和平和发展的时代主题是否会发生改变?对安全的关注是否会取代发展?军备竞赛的“潘多拉之匣”是否已经打开?对全球化和全球治理会产生怎样的影响?“丛林法则”是否会卷土重来?是否会形成“两大阵营”、两个“平行体系”?中美、中欧关系是走向缓和还是更加敌对?中俄会捆绑得更紧,还是更有分寸?气候变化和新能源等事关未来的议题是否会被搁置?目前局势对祖国统一难易程度和进程会产生什么影响?等等,以上问题全都与我国对外开放能否顺利进行息息相关,但短时期内都没有确切的答案,并非只能朝一个确定的方向发展,因此,也是我国高水平开放的重要制约因素。

破解高水平开放制约因素的政策建议

上述分析的影响我国高水平开放的十一个问题大致可分为三大类,即,外部环境问题、认知问题和规则对接问题。如同改革一样,我国开放也进入了深水区,有些挑战要应对,有些认知要澄清,有些障碍要克服,这关系到我国高水平开放能否顺利进行。

(一)进一步营造良好的外部环境,更好应对外部挑战

良好的外部环境是高水平对外开放顺利进行的必要前提。我们已经不是国际环境的被动接受者,而是极为重要的塑造者。

第一,通过推动构建新型国际关系和人类命运共同体,来不断改善我们的外部环境。继续巩固和发展同广大新兴市场国家、发展中国家的关系,高质量共建“一带一路”。

第二,尽力营造好与主要发达国家的关系,发挥其在优化外部环境中的举纲张目作用。利用我国超大规模市场、最全工业体系和完整产业链及制度等优势,将其作为我们强有力的杠杆,阻退发达国家的敌视和恶意,吸引其刚性需求。同时,加快科技的自立自强,这是使发达国家平等待我的根本途径。

第三,继续坚定捍卫全球化的积极成果,不管国际风云如何变幻,坚决拒绝“平行体系”,坚定拥抱全球化。

第四,发挥贸易伙伴商、在华外资企业在改善外部环境方面的促进作用。进一步有的放矢地对国际投资者的关切、诉求做出回应、解释和改进。开放是为了吸引国际高端要素在我国集聚,必须有针对性地了解国际投资者和合作伙伴的所思所想,了解其关切、诉求。目前,外资企业对我抱怨最多的几大问题分别是营商环境政治化、行政审批问题、自由裁量执法、牌照发放要求不公平不透明以及网络安全规定等。以牌照发放为例,尽管针对金融机构的股比限制已经取消,保险业已经从负面清单中移出,但要在全国范围内提供服务,必须在每个省份单独申请牌照,而监管机构一次仅接受和处理一份申请,银保监会发放牌照的速度约为一年一份,即便外资保险公司只想在全国1/3的地区提供服务,即使申请全都获得批准,也需要10年才能获得牌照。

第五,妥善利用俄乌冲突,改善外部环境。俄乌冲突既可恶化我外部环境,也可成为我改善外部环境的契机。一是利用现在与俄特殊关系所形成的有利地位,积极在欧美俄中斡旋,凭借此时此刻各方对我的借重,待价而沽,与发达国家进行利益置换。二是对俄支持要有利有节。我们不怕欧美制裁,但也不要单纯为俄两肋插刀而招来制裁,应该权衡利弊得失,不能让我企业、金融体系等陷入无谓的险境。三是强化我国际正义维护者形象。要顾及乌克兰以及其他小国、弱国的感情和感受。坚决维护联合国宪章宗旨和原则,以及各国主权和领土完整的原则,占领主持正义的道义制高点,以便让人类命运共同体理念进一步深入人心。

(二)以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导,坚持开放发展观

第一,要用习近平新时代中国特色社会主义经济思想特别是对外开放思想武装全党和全国人民,统一思想。习近平总书记对我国新时代对外开放作出了一系列深刻论述,科学回答了新时代为什么要开放、如何开放的问题,这对我们解决关于对外开放的相关认识问题提供了根本遵循。

第二,用改革开放40多年带来的翻天覆地的伟大变化告诉人民,只有坚持高水平对外开放,才能实现中华民族的伟大复兴。用过去对外开放积累的宝贵经验和做法,为未来的开放提供指引和借鉴。用历史教训和国际上反面典型昭示国人,不开放只能是死路一条。用入世后我们爬坡过坎使国力大幅跃升的经历,增强人民对开放的自信:我们不怕开放,不怕不利条件下的开放。

第三,借鉴国内外的经验教训,处理好对外开放与国家安全间的平衡,达到维护国家安全不影响营商活动的自由便利,也就是要达到这样的状态:高水平开放不仅不妨碍国家安全,而且能够极大增强国家安全,即使把国家安全作为必要的经贸斗争工具,也不影响对外开放的正常秩序。

第四,科学论证对外开放与科技原创能力提升、科技自立自强、产业竞争力增强的因果关系。第五,准确认识与发达国家的力量对比,以及我国所处的历史方位,客观科学地认识别人和自己,承认差距,真正做到知彼知己,自觉克服自满心理和拒改心理。

(三)积极顺应国际经贸规则变革大趋势,分类施策推进制度型开放

第一,要将邓小平同志“三个有利于”和习近平总书记“五大发展理念”作为制度型开放方向是否对头的根本标准。也就是说,衡量制度型开放核心议题对接的得失、是非、成败,主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合国力,是否有利于提高人民的生活水平。要看是否符合创新、协调、绿色、开放和共享的五大发展理念。

第二,制度型开放的关键议题对接,不能触碰制度红线和安全底线,不能丢掉“独门绝技”自废武功,要设立安全屏障。

第三,要分类施策,在跟跑、并跑、领跑和混沌的新兴领域采取不同的方针和策略。在跟跑领域,主要是认真学习,谦虚借鉴;在并跑领域,结合自身情况,取长补短;在领跑领域,以我为主,将我国规则上升为国际通行规则;在新兴领域,要积极介入,抢抓先机,占领制高点,增强话语权和引领力。

第四,借鉴中欧投资协定谈判经验,以申请加入CPTPP为契机,创造性解决制度性开放的几大核心议题。国有企业等议题是我们处理中美欧日双边关系、区域贸易关系和参与WTO改革都绕不过去的问题。其实,中欧投资协定和申请加入CPTPP,都为我们处理这些敏感问题提供了很好的路径指引和方向标识。我们既不回避问题,也要从实际出发,在互动中对标先进,维护自身发展利益,并为规则更公平科学合理贡献“中国方案”和“中国智慧”。

第五,处理好商品和要素流动型开放与规则等制度型开放的辩证关系,端正规则对接的目的,切忌为了对接而对接。推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变,并非意味着商品和要素流动型开放不再重要,只是旨在强调开放模式和方略的转变和调整。商品和要素流动型开放仍然是我国开放的立足点和基本归宿,仍然是经济全球化的主要内容和基础所在,制度型开放仍然需要服务于商品和要素流动型开放。更确切地说,是推动商品和要素流动型开放转型升级的需要,不能为了制度型开放而制度型开放。

本文作者:叶辅靖,中国宏观经济研究院对外经济研究所所长、研究员

文章来源:《开放导报》2022年第2期

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